Offentlig upphandling som politisk storslägga

Det ekonomiska värdet av offentlig upphandling i Sverige ligger nånstans på drygt 600 miljarder kronor årligen, cirka 15 procent av BNP. Vad stat, kommuner och landsting upphandlar har alltså stor effekt. Inte bara för de enskilda företag som vinner upphandlingen och får leverera sina produkter för stora summor, utan också för miljö och arbetsrätt. Upphandling kan därmed användas som politiskt styrmedel för att uppnå ett mer hållbart samhälle.

Sverige skulle egentligen ha infört EU:s nya upphandlingsdirektiv i april 2016, men har skjutit på det till januari 2017. Regelverket är omfattande och propositionen är en diger lunta på 2849 sidor. Bakom direktiven fanns just en politisk vilja att minska den offentliga konsumtionens miljöpåverkan och använda upphandlingen för att påverka sociala missförhållanden.

Mathias Sylwan var under tio år förbundsjurist på Sveriges Kommuner och Landsting. Idag delar han sin tid mellan en tjänst som upphandlingsjurist i Lidingö kommun och konsultarbete i den egna firman. Han har länge kritiserat svenska myndigheters ovilja att se lagen om offentlig upphandling som ett verktyg för politisk påverkan.

– Det har rått en rättslig osäkerhet kring vad som har varit juridiskt möjligt, säger Mathias Sylwan. Här har svenska jurister på myndigheter och domstolar haft en restriktiv hållning när det gäller möjligheten att ta den här typen av hänsyn. Man har sett det som en lagstiftning som tillåter hårda värden som pris, möjligen kvalitet i snäv bemärkelse men om man pratar om rättvisemärkt eller andra krav har inställningen varit att det är tveksamt om det är tillåtet.

Slut med lägsta pris som tilldelningsgrund

En upphandlande myndighet har fram till nu kunnat välja mellan två olika tilldelningsgrunder; ”lägsta pris” eller ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbud”, där det senare har inneburit vissa möjligheter att ställa krav på saker som kvalitet, leveranstid och miljöegenskaper. Enligt konkurrensverket har ”lägsta pris” som tilldelningsgrund ökat kraftigt i Sverige och användes under 2014 i hälften av upphandlingarna. I EU:s nya direktiv finns ”lägsta pris” inte längre med. Belgaren Marc Tarabella, socialdemokratisk ledamot i Europaparlamentet, som har lett arbetet med de nya direktiven, har sagt att det nu är ”slut på det lägsta prisets diktatur.”

Möjligheten att ställa krav har funnits tidigare, menar Mathias Sylwan, men nu tvingas svenska myndigheter att använda det nya regelverket.

– Svenska myndigheter har sett hela rättsordningen från EU som något som handlar om fri rörlighet för företag, och det kanske var sant när romfördraget antogs. Men sedan dess har EU genomgått en utveckling där välfärdstjänster har fått mer utrymme och sociala hänsyn får tas vid upphandling.

Upphandling som strategiskt verktyg

Mathias Sylwan beskriver det som att Sverige har levt i en bubbla, mycket beroende på att svenska domstolar, till skillnad från domstolar i andra länder, inte har lyft tvister kring hållbar upphandling till EU-domstolen.

Lina Wedin Hansson forskar om hållbar offentlig upphandling, med fokus på byggupphandling, vid Lunds universitet. Hon menar att direktiven lyfter upphandlingen som strategiskt verktyg.

– Det blir ett ökat fokus på upphandling som strategiskt verktyg för att nå samhällsmål, möjligheten att ställa krav blir tydligare och det jämnar ut vikten mellan ekonomiska och andra aspekter, säger Lina Wedin Hansson. Dessutom kan man straffa social dumpning på ett annat sätt i och med att man måste utesluta orimligt låga anbud.

Länge handlade de krav som ställdes i upphandlingar om miljön, men på senare år har sociala hänsyn blivit vanligare. När det gäller byggsektorn kan upphandlaren ställa krav på anpassning till funktionshindrade eller att hänsyn ska tas till jämställdhet. Andra krav handlar om arbetsrätt och att kräva av utländska underleverantörer att de betalar skäliga löner.

Skiljer på effekt och effektivitet

Flera kommuner, bland dem Örebro, har använt upphandlingen för att motverka lokal arbetslöshet och utanförskap.

– Örebro var långt framme för flera år sedan och testade ett nytt sätt att ställa krav i upphandlingar där de la vikt vid förmågan att tillhandahålla arbetstillfällen för de som bodde där, säger Lina Wedin Hansson. De skapade ett långsiktigt samarbete med entreprenören för att förbättra sociala förhållanden i området.

Men bara för att möjligheten finns att ställa miljömässiga eller sociala krav i en upphandling är det inte säkert att det, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, är en bra idé att göra det. Det menar Sofia Lundberg, docent i nationalekonomi vid Umeå universitet. Hon och kollegan Per-Olov Marklund har publicerat ett par rapporter som rört om i debatten om hållbar upphandling, en debatt som annars brukar utgå ifrån att ju hårdare krav desto bättre.

Sofia Lundberg menar att det är viktigt att skilja på effekt och effektivitet. En åtgärd kan ha en effekt, men behöver därför inte vara effektiv. En upphandlare som ställer miljökrav kan mycket väl uppnå en viss effekt, på kort eller lång sikt.

– Men för att veta om det är effektivt måste en jämförelse göras med antingen till exempel måleffektivitet eller kostnadseffektivitet. Det förra syftar till förmågan att leda till att samhällets miljökvalitetsmål nås, det senare till att nå målet till lägsta möjliga kostnad för samhället. Ett styrmedel som är måleffektivt behöver inte vara kostnadseffektivt, och vice versa.

– Om man har en krona att satsa på en miljöpolitisk åtgärd vill man få ut så mycket som möjligt, och då kan man välja mellan olika åtgärder, säger Sofia Lundberg.

Skattekrav starkare än krav i upphandling

Jämfört med att ställa krav i en upphandling har till exempel en skatt flera fördelar, enligt Sofia Lundberg.

– En skatt är alltid kostnadseffektivt för du behöver inte tala om för företagen vad de ska göra utan de vet att det kostar att göra det. Skatten verkar direkt, medan den offentliga upphandlingen är ett indirekt styrmedel.

En annan fördel med en skatt är att det inte går att komma undan. Kraven i en upphandling kan undvikas genom att inte delta i upphandlingen.

Men även om upphandling kommer långt ner på Sofia Lundbergs lista över effektiva styrmedel, finns situationer där den kan användas.

– Styrkan ligger i upphandlingens förmåga att kunna anpassas till lokala miljöproblem som inte finns på andra ställen. En skatt slår ju över hela landet.

En sak är Sofia Lundberg och förespråkarna för grön upphandling överens om, att det behövs mer forskning.

– Det tog en stund innan forskningen fick upp ögonen för det här som fält. Men grön upphandling är en trend som vi ser också utanför Europa, som i Kina. Så med tiden kommer det nog att skrivas mer om det.

Text: Johan Frisk, frilansskribent på uppdrag av forskning.se