ESO under luppen i ny studie
Politikerna får kämpa mot tjänstemännen när de vill förändra i det politisk-administrativa systemet. I en ny avhandling visar Marja Lemne vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet genom exemplet ESO (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) att det finns trögheter hos regeringen och Regeringskansliet när det gäller den interna besluts- och beredningsprocessen.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, fanns till under perioden 1981–2003 och var till formen en helt vanlig kommitté, det vill säga ett tillfälligt inrättat organ med syfte att ta fram beslutsunderlag. ESO:s uppgift var något annorlunda; den skulle granska och ifrågasätta den offentliga sektorns uppgifter och strukturer. Detta i syfte att skapa ekonomiska resurser för att finansiera nya reformer. Genom denna omprövningsuppgift blev gruppen en främmande fågel i det svenska politisk-administrativa systemet.
Marja Lemne visar i sin avhandling att ESO-tjänstemännens inflytande genomgående var mycket starkt, till exempel när det gällde att besluta om vilka frågor och problem som ESO:s analyser skulle ta upp. Forskarnas makt och inflytande gjorde sig gällande främst när det gällde kvalitetskontrollen av rapporterna men i viss utsträckning också i fråga om förslag till studie- och analysobjekt. Men det var politikerna som utövade det avgörande inflytandet när gruppen efter flera utredningsomgångar till slut tillsattes och när den utan någon formell utredning alls lades ner, båda gångerna trots ett betydande motstånd från tjänstemännen.
– Vid etableringen av ESO var det politikern och folkpartisten, tillika statsvetaren Daniel Tarschys som var den drivande kraften. Vid nedläggningen tjugo år senare var det den socialdemokratiske finansministern Bosse Ringholm som hade samma roll. Detta resultat illustrerar och verifierar tidigare statsvetenskaplig forskning som visat att politikernas först när en fråga identifierats som politiskt viktig tar striden med förvaltningen och tjänstemännen och genomdriver en politisk vilja, säger Marja Lemne.
Ett annat förhållande som Marja Lemne belyser i avhandlingen är maktkampen mellan finansen och fackdepartementen. ESO kom här entydigt att tjäna finansens intressen i jakten på ökad kostnadseffektivitet och när det handlade om nya organisatoriska begrepp. I varje fall var det finanstjänstemännens intressen, mera oklart i vilken utsträckning förankrat i den politiska ledningen. I den allmänna debatten och i riksdagen kom expertgruppens verksamhet att främst utnyttjas av den politiska oppositionen under tider när denna var borgerlig. Detta innebär inte att den socialdemokratisk opposition helt skulle avstått från att utnyttja ESO-gruppens analyser, men de gav så fall inte öppet uttryck för detta.
– Intressantast är kanske, säger Marja Lemne, att jag utifrån analysen av styrelsens sammansättning empiriskt kunnat visa hur tjänstemän och politiker inte bara kan utan i praktiken faktiskt också växlar roller med varandra sett över tiden. Närmare hälften av dem som någon gång ingått i ESO:s styrelse har växlat i mellan politiker- och tjänstemannarollerna. Från en dag till en annan är det möjligt i Sverige att politikern kan blir tjänsteman eller tjänstemannen kan bli politiker.
Avhandlingens namn
För långt från regeringen – och för nära. Expertgruppen ESO:s födelse, levnad och död.
Ytterligare information
Marja Lemne, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet, tfn, 0707-608 599, e-post: marja.lemne@bredband.net.
