Maktlösa makthavare
Det demokratiska systemet är i fara när tjänstemän får allt mer makt över beslut på politikers bekostnad. Problemet är välkänt och omdebatterat. Men hur ser denna makt ut i praktiken?
Kommunchefer har formellt ingen makt att fatta viktiga beslut. De har politiker över sig, i kommunstyrelser och kommunfullmäktige.
Ändå har kommuncheferna i praktiken stora möjligheter att styra de politiska besluten. Örjan Högberg har undersökt hur denna styrning kan gå till. I flera år har han på nära håll följt och intervjuat kommunchefer i de flesta östgötakommunerna. Han presenterar resultaten i sin avhandling i företagsekonomi vid LiU.
– Problemet med tjänstemannavälde är välkänt men inte studerat, säger han. För att förstå detta har jag analyserat relationen mellan politiker och kommunala chefstjänstemän med utgångspunkt i makt.
Makt förknippas ofta med rätten att ta beslut och möjligheten att styra andra personer via ordergivning, att peka med hela handen. Man har makt över processer och över andra människor. Men, menar Örjan Högberg, makt kan utövas betydligt subtilare. Begreppet “makt över” kan ersättas med “makt att”. Utan att formellt styra eller fatta beslut kan en förvaltningschef påverka besluten. Hon/han har kontroll över kritiska resurser i beredningsprocessen av ärenden, resurser som politikerna är beroende av. Det handlar om hur ärenden hanteras, om vilka underlag som tas fram, om timing.
– Beslutsunderlag, exempelvis konsekvensbeskrivningar, kan vinklas så att beslutet går i en viss riktning, säger Örjan Högberg. Hela beslutsgången kan styras av de bilder som målas upp i underlaget.
– Vad jag säger är att kommuncheferna kan göra detta. De har utrymme för det. Men de kan också låta bli. Och jag tror inte att många missbrukar denna sin reella maktställning.
Kommuncheferna är nämligen också beroende av förtroende hos politikerna. Deras makt bryts om politikerna tappar förtroendet för dem. “En kommunchef får så mycket makt som vi ger honom”, som en intervjuad politiker säger i studien.
Den bild som Örjan Högberg målar upp av maktfördelning och maktutövning strider med den traditionella som härstammar från Max Weber. Denne store statsvetare utvecklade på sin tid den klassiska läran om maktfördelning mellan den beslutande och verkställande nivån i organisationer.
– Den räcker inte för att förklara det vi ser idag, konstaterar Örjan Högberg. I moderna komplexa samhällen har vi en stor gråzon mellan politiker och tjänstemän. Där skulle spelreglerna behöva förtydligas. Weber räcker inte längre.
Kontaktinformation
Avhandlingen heter Maktlösa makthavare. En studie om kommunalt chefskap. Örjan Högberg disputerar den 12 oktober. Han nås på telefon 070-552 48 89 och e-post: orjan.hogberg@tankegods.se
